Frigöra stranden – för vem?

Lag & Rätt · Juridisk Journalistik · JournalistDigital.com

Strandskyddet ska rivas upp och göras om till ett ”strandlov”. Hela debatten handlar om vem som får bygga. Ingen frågar vem som får komma fram. En granskning av lagen, grundlagen och rättspraxisen bakom Gotlands hetaste valfråga.

På Gotland är strandskyddet en evig stridsfråga, och nu är den serverad som valfråga igen: dagens skydd ska rivas upp och ersättas med ett ”strandlov”, där kommunen i stället för länsstyrelsen avgör var man får bygga strandnära. Ordet som används är ”frigöra”. Stränderna ska frigöras. Men frigöras för vem? Jag läste lagen, grundlagen och domstolarnas praxis, och fann att hela debatten missar strandskyddets andra halva – den som handlar om dig och mig, inte om den som vill bygga. Jag rullar fram i elrullstol, och min fråga är enkel: när stranden ”frigörs”, kommer jag fram till vattnet?

Vad strandskyddet faktiskt är (Myndigheternas språk)

Först sakläget, för det missförstås ofta med flit. Strandskyddet är inte ett påhitt utan en lag: 7 kap. 13–18 §§ miljöbalken (1998:808). Skyddet gäller generellt 100 meter från strandlinjen, både på land och i vatten, och länsstyrelsen kan utöka det till 300 meter där det behövs.

Och här är det avgörande som nästan aldrig nämns i valdebatten: strandskyddet har TVÅ syften, inte ett. Enligt 7 kap. 13 § miljöbalken ska det dels bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet, dels – och lika tungt – trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och tillgång till strandområden. Det andra syftet handlar inte om naturen. Det handlar om människor. Om allas rätt att komma till vattnet.

Inom skyddat område får man enligt 7 kap. 15 § miljöbalken inte uppföra byggnader om de hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda mark där den annars fått färdas fritt. Lagen ser alltså byggnaden inte bara som ett objekt, utan som något som kan stänga ute människor. Det är hela poängen med den.

Den fria passagen – och frågan ingen ställer

Nu till lagens vackraste regel, och den som blottar hela problemet. Även när dispens ges, även när man får bygga, finns en absolut spärr: 7 kap. 18 f § miljöbalken. Ett dispensbeslut får aldrig omfatta det område som behövs för att säkerställa fri passage för allmänheten mellan strandlinjen och byggnaden. Man får med andra ord aldrig bygga bort folkets väg till vattnet. Den ska alltid lämnas fri.

Här ställer jag min fråga, och den är en juridisk fråga, inte en känsla: vad betyder ”fri passage” för den som inte kan gå? En remsa mark närmast vattnet kan vara juridiskt ”fri” och samtidigt fysiskt omöjlig för en elrullstol – branta slänter, lös sand, stora stenar, inga ramper. Lagen garanterar att passagen finns. Den säger ingenting om att den ska gå att använda för alla. Och en passage som bara den gående kan ta är inte fri. Den är fri för somliga.

Det är just den glipan som ett ”strandlov” riskerar att vidga. För när beslutanderätten flyttas och byggandet ska underlättas, är det bebyggelsens intresse som driver processen – inte tillgänglighetens. Och det som ingen bevakar, det krymper.

Vad grundlagen säger (Det djupaste lagret)

Längst ner ligger grundlagen, och här blir frågan principiell på ett sätt som borde tysta varje förenklat valbudskap. Allemansrätten – allas tillgång till naturen – är grundlagsfäst i regeringsformen 2 kap. 15 § fjärde stycket: alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Tillgången till stranden är alltså inte en förmån politiker delar ut. Den är ett grundlagsskyddat allmänintresse.

Det är inte bara min tolkning. Mark- och miljööverdomstolen har slagit fast det. I praxis om intresseavvägningen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken betonar domstolen att utgångspunkten alltid är att det allmänna intresset av strandområden för friluftsliv är mycket starkt – med särskild betoning på att den allemansrättsliga tillgången till naturen är grundlagsfäst i 2 kap. 15 § RF. Domstolen lyfter alltså grundlagen som tungan på vågen. Den som vill väga över åt byggande måste väga mot något grundlagsskyddat.

Regeringsformen 1 kap. 2 § lägger till värdegrunden: det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. En strandpolitik som i praktiken ger tillgång åt den som kan gå och bada, men inte åt den som rullar, lever inte upp till den meningen. Den skapar två sorters medborgare vid samma vatten.

Plan- och bygglagen och tillgängligheten

Det finns ett regelverk till som sällan kopplas till strandfrågan, men som hör hemma där: plan- och bygglagen (2010:900). Den kräver att allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader ska vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Det är därför nya torg, parker och kajer ska gå att nå med rullstol – det är inte god vilja, det är lag.

Om kommunen genom ett ”strandlov” tar över och börjar planlägga strandnära mark, då aktiveras plan- och bygglagens tillgänglighetskrav i planeringen. Det är ett argument som de som driver förslaget aldrig nämner: flyttar man besluten till kommunal planläggning, följer också ett rättsligt ansvar för att det som planeras faktiskt går att använda för alla. Den som lovar ”frihet” vid stranden kan inte i tysthet hoppa över den biten.

Vad domstolarna slagit fast (Prejudikaten)

Rättspraxis ramar in hur detta faktiskt prövas, och de avgörandena är värda att känna till innan man lovar bort stränder i en valrörelse:

MÖD 2020:2 – Mark- och miljööverdomstolen nyanserade sin praxis om intresseavvägningen i 7 kap. 25 § miljöbalken, med anledning av Högsta domstolens avgörande, och slog fast att en proportionalitetsbedömning måste göras mellan det allmänna och det enskilda intresset. Men domstolen var tydlig: utgångspunkten är fortfarande att allmänintresset av bevarade stränder är mycket starkt, just därför att tillgången är grundlagsfäst. Enskild byggrätt trumfar inte automatiskt allmänhetens grundlagsskyddade tillgång.

Praxis om fri passage (7 kap. 18 f § MB) – I avgöranden om dispens, exempelvis för byggnation ett femtontal meter från strandlinjen, prövar domstolen uttryckligen om avståndet räcker för att säkerställa allmänhetens fria passage. Passagen är alltså inte en formsak – den är ett villkor som domstolen mäter och kan fälla ett bygge på. Frågan om passagen är användbar för alla är en logisk och rättslig förlängning av den prövningen.

MÖD om byggnadens placering – Domstolen har slagit fast att en byggnads exakta placering är avgörande för om den alls kräver dispens, eftersom förbuden i 7 kap. 15 § miljöbalken knyter an till om allmänheten hindras eller avhålls. Återigen står människans tillgång i centrum för bedömningen – inte byggherrens önskemål.

Tillsammans säger praxis detta: rätten att bygga vid vattnet är villkorad, prövad och vägd mot ett allmänintresse som grundlagen skyddar. Den som vill ”frigöra” stränder med ett pennstreck river inte bara en regel – den river i ett rättsligt bygge med grundlagen i botten.

Så vad är slutsatsen?

Jag tänker vara rättvis. Bostadsbrist är verklig, landsbygden behöver utvecklas, och det finns lägen där strandnära byggande kan vara både rimligt och redan reglerat – lagen har till och med särskilda regler för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (7 kap. 18 d § MB). Att vilja se över hur besluten fattas är en legitim politisk hållning. Den delen avfärdar jag inte.

Men granskningen flyttar frågan dit den hör hemma. Det här handlar inte om huruvida man ska få bygga någonstans – det är en avvägningsfråga som redan har ett rättsligt system. Det handlar om vad ordet ”frigöra” döljer. Att frigöra en strand för bebyggelse är inte att frigöra den för folket. Det kan vara raka motsatsen: en strand som förr var allas blir någras.

Och i den förenklingen försvinner vi som inte kan gå. När debatten bara handlar om vem som får bygga, och aldrig om vem som får komma fram, då skrivs den fria passagen om till en passage för dem som har ben att bära sig på lös sand och branta slänter. Lagen säger att passagen ska vara fri. Grundlagen säger att naturen ska vara allas. Den som vill riva upp skyddet är skyldig att svara på hur de orden ska hållas – också för den som rullar fram utan en hjälpande hand.

Frigöra stranden – för vem? Det är frågan. Och tills någon kan svara att svaret är ”för alla, oavsett hur du tar dig fram”, så är det inte frihet som erbjuds. Det är ett företräde, förklätt till frihet.

Källor: Miljöbalken (1998:808) 7 kap. 13, 15, 18 b–f, 18 d, 25 §§; Regeringsformen 1 kap. 2 § och 2 kap. 15 §; Plan- och bygglagen (2010:900); Boverket och Naturvårdsverket om strandskyddets syften och fri passage; Mark- och miljööverdomstolens praxis, bl.a. MÖD 2020:2 om intresseavvägning och proportionalitet samt avgöranden om fri passage enligt 7 kap. 18 f §.

Lag & Rätt — Granskning av det svenska rättssystemet i allmänhetens intresse.